為了加快支出進度，避免地方政府專項債券（下稱“專項債”）資金閑置，提高資金使用效益，年末地方密集調整專項債券資金用途。

12月10日，四川省財政廳和青島市財政局公開當?shù)夭糠中略龅胤秸畬ｍ梻Y金用途調整的公告，分別對當?shù)卮饲鞍l(fā)行的31只和19只專項債券募集的部分資金用途進行調整，用于其他相關項目，分別涉及專項債資金約31億元和約8.4億元。

第一財經記者注意到，隨著今年地方政府新增專項債券在9月底基本完成發(fā)行，此后地方密集調整專項債資金用途，涉及廣東、江蘇、浙江、四川等20多個省市，尤其12月份披露調整專項債資金用途調整的地方較多，涉及金額多在幾十億元，但也有像河南涉及金額達到270億元。

為何地方年末密集調整專項債資金用途？原有專項債項目資金為何花不出去？如何提高專項債資金使用效益？

專項債用途調整緣由

為了穩(wěn)投資穩(wěn)經濟，專項債額度大幅攀升，近些年均超3萬億元，專項債已經成為穩(wěn)增長重要政策工具。

比如根據財政部數(shù)據，今年財政部下達地方新增專項債券額度達到4萬億元，除了部分用于償還存量債務外，超3萬億元用于重大項目建設，支持項目超過3萬個，支持了一大批早晚都要干、具有較強經濟社會效益的項目建設，切實發(fā)揮了推動地方經濟社會平穩(wěn)發(fā)展的積極作用。

隨著今年專項債額度基本在9月底前完成發(fā)行，盡快將這筆寶貴的巨額資金用起來，形成實物工作量成為關鍵。為此財政部多次提出要加快專項債發(fā)行使用進度。

但實踐中，受各種因素影響，部分專項債資金不能及時支出，為了避免這筆資金閑置，并讓政府損失利息支出，影響資金使用效益，為此中央允許地方對部分專項債資金用途進行調整，即對新增專項債券資金已安排的項目，因債券項目實施條件變化等原因導致專項債券資金無法及時有效使用，需要調整至其他項目產生的專項債券資金用途變動。

因此年底作為一個重要專項債資金使用節(jié)點，地方為了提高專項債資金使用效益，往往會密集對專項債資金用途進行調整，也就出現(xiàn)了上述現(xiàn)象。

第一財經記者梳理發(fā)現(xiàn)，上述20多個省市披露的專項債項目調整，多數(shù)為2024年專項債項目，部分則為前些年的專項債項目。專項債項目用途調整的原因，表述上各有不同。不過歸納起來，主要有四點。

一是項目實施規(guī)劃等改變，使得部分債券資金年內無法支出，或者資金需求少于預期，因此將部分資金調整至其他項目。二是，部分專項債項目因各種因素無法實施，沒法開工，因此將這部分資金用于其他項目。三是，部分專項債項目竣工有資金結余，因此調整至其他項目。四是，部分專項債項目被審計等監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)存在問題，需要調整。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，一些地方在專項債項目設計論證的時候，準備工作不扎實，等到完成專項債發(fā)行籌集到資金，發(fā)現(xiàn)項目無法實施，不得已進行資金用途調整。還有一些專項債項目由于環(huán)境發(fā)生變化，不再符合項目完成條件，因此也需要及時調整。

根據云南省財政廳11月公開的部分新增專項債券用途調整有關事項的公告，當?shù)貙Υ饲鞍l(fā)行的部分專項債項目用途進行調整，涉及資金約43.8億元。其中，滇池明珠廣場保障性租賃住房項目、瀾滄縣智慧城市信息技術新型基礎設施建設項目等8個專項債項目用途調整的原因，是根據2023年底國務院辦公廳印發(fā)的《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法》規(guī)定，屬于停緩建項目,目前暫時無法開工。

楚雄高新區(qū)云甸工業(yè)片區(qū)供氣管網及LNG應急儲備站建設專項債項目未開工，也被納入上述專項債資金用途調整中，調整原因是根據園區(qū)發(fā)展需要，規(guī)劃、設計有重大變更調整，項目暫時無法實施；云甸工業(yè)園區(qū)內用氣企業(yè)較少，項目投資后，難以發(fā)揮資金效益。

不同于地方政府一般債券項目，專項債項目的核心要求是項目收益能否償還本金利息，項目具備一定的收益性，實踐中篩選專項債時，地方一般來說要求專項債項目覆蓋本息的倍數(shù)超過1。

因此，調整專項債資金用途后的新項目均需要披露“一案兩書”（《專項債券項目實施方案》、《項目財務評價報告書》和《項目法律意見書》），其中收益等測算必須滿足專項債項目收益覆蓋本息的基本要求，多數(shù)項目為1倍多。

以12月5日山西公開的調整專項債券資金用途公告為例，根據第三方機構預測，調整后募投項目預期收益均可覆蓋其擬使用全部融資本息。比如山西將7611萬元專項債資金調整用于五寨縣國家農村產業(yè)融合發(fā)展示范園甜糯玉米產業(yè)園建設項目，該項目預期收入來源于玉米銷售收入，可用于資金平衡的相關收益對全部融資本息的覆蓋倍數(shù)為3.02。1153萬元的專項債資金調整用于介休市城市公益性骨灰堂（一期）建設項目，該項目預期收入來自骨灰堂管理費收入，覆蓋倍數(shù)為1.72倍。

警惕頻繁調整

第一財經記者注意到，有一些專項債項目在今年8、9月份完成發(fā)行，近期就被納入資金用途調整之列。另外有一些市縣專項債資金用途調整的金額相對較大。

溫來成表示，目前的確存在一些地方頻繁、大面積調整專項債資金用途，而這并不是中央鼓勵的方向，畢竟專項債資金用途調整是“特例”，這也暴露出一些地方專項債管理水平仍有待提升。

這一問題也受到地方審計部門關注。

比如，今年7月海南審計廳披露的審計報告稱，部分專項債券資金安排與項目需求不匹配，發(fā)行后頻繁調整。專項債券資金使用應堅持“以不調整為常態(tài)、調整為例外”，但市縣在謀劃項目時工作不扎實，項目頻繁調整。有的市縣14個專項債券項目3.67億元發(fā)行后即全額調整，最短的僅發(fā)行1個月便進行調整；有的市縣8個專項債券項目，在半年時間內進行反復調整，金額11.64億元。

為了規(guī)范各地調整專項債資金用途，早在2021年財政部發(fā)布《地方政府專項債券用途調整操作指引》（下稱《指引》），要求專項債券一經發(fā)行，應當嚴格按照發(fā)行信息公開文件約定的項目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調整的，應當嚴格履行規(guī)定程序，嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為。

為了避免各地頻繁調整專項債項目，上述《指引》明確，專項債券資金已安排的項目調整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門，省級財政部門可適當扣減下一年度新增專項債券額度，引導各地區(qū)、各部門提升專項債券項目儲備和安排的精準性、規(guī)范性。

溫來成認為，對于實施過程中有問題需要調整的專項債項目，可以依規(guī)調整，這體現(xiàn)了實事求是原則，有利于減少資金閑置，充分發(fā)揮債券資金效應。但從管理角度，財政部也強調了不調整為常態(tài)，調整為特例。這就需要各地在前期項目儲備中，盡力做好項目選擇、論證等前期工作，盡量減少項目調整，讓更多的項目符合專項債管理要求。